Quelques bières viennent de changer la face du commerce entre provinces

Combien de fabricants d’articles de quincaillerie et de matériaux racontent qu’il est parfois plus facile de commercer avec les États-Unis qu’avec les provinces voisines? La Cour suprême vient de trancher dans une banale histoire de bière qui fera jurisprudence en matière de barrières non-tarifaires provinciales.

Le texte suivant nous est proposé par une équipe d’avocats du cabinet Langlois : Justine Brien, Pierre-Luc Desgagnés, Sean Griffin et Véronique Roy.

Accusé d’importation illégale de bière du Québec vers le Nouveau-Brunswick, un citoyen canadien est à l’origine d’un litige qui, après avoir duré plus de cinq ans, s’est terminé la semaine dernière. Cette affaire aurait pu avoir un impact fondamental sur le commerce interprovincial canadien.

Toutefois, il n’en sera rien.

En effet, après avoir pris connaissance des représentations des procureurs généraux de 9 provinces, 2 territoires et du gouvernement fédéral, en plus des prétentions de 12 intervenants supplémentaires, la Cour suprême a confirmé que l’entrave au commerce créée par une disposition législative provinciale n’est pas contraire à la constitution canadienne, tant que cette entrave n’est que l’effet accessoire d’un régime réglementaire n’ayant pas pour « objectif principal » d’empêcher le commerce interprovincial.

L’arrêt de la Cour suprême était fort attendu. D’une part, les provinces ainsi que les acteurs économiques bénéficiant de régimes législatifs provinciaux leur étant favorables espéraient que la Cour suprême confirme l’interprétation donnée à la Constitution par ses arrêts précédents, rendus sur le même sujet. D’autre part, plusieurs intervenants issus du milieu privé souhaitaient une déclaration d’inconstitutionnalité à l’égard de tout obstacle au commerce interprovincial. Au lendemain de la décision, ces derniers pourraient être déçus du résultat de cet arrêt unanime.

  1. Introduction

Dans l’arrêt Sa Majesté la Reine c. Gérard Comeau1, la Cour suprême du Canada renverse la décision rendue par le juge de la Cour provinciale du Nouveau-Brunswick (« NB ») et conclut que l’alinéa 134b) de la Loi sur la réglementation des alcools2 du NB (« Loi ») ne contrevient pas à l’article 121 de la Loi constitutionnelle de 1867 (« Loi constitutionnelle »).

Les faits ayant donné lieu à cette saga judiciaire sont fort simples. En octobre 2012, M. Comeau, résident du Nouveau-Brunswick, se déplace au Québec pour acheter des boissons alcoolisées. Il est intercepté à son retour et accusé d’importation illégale d’alcool en vertu de l’alinéa 134b) de la Loi qui interdit la possession, au-delà d’une certaine quantité, de boissons alcooliques provenant d’une autre source que la Société des alcools du Nouveau-Brunswick (« Société »).

  1. Comeau conteste ce constat d’infraction et allègue que cette disposition est invalide car elle s’inscrit en violation de l’article 121 de la Loi constitutionnelle (« Article 121»)En effet, M. Comeau prétend que les auteurs de la Loi constitutionnelle visaient la création et le maintien d’un libre marché pancanadien, de sorte que toute entrave législative ou réglementaire au commerce interprovincial est constitutionnellement invalide.Cet article prévoit ce qui suit :

« Manufactures canadiennes, etc.
121. Tous articles du crû, de la provenance ou manufacture d’aucune des provinces seront, à dater de l’union, admis en franchise dans chacune des autres provinces. »
(Nos soulignements)

Le juge de la Cour provinciale conclut que la phrase « admis en franchise » cristallisait l’intention des pères fondateurs de créer un libre marché pancanadien interdisant toute entrave, de quelconque nature, à la libre circulation des biens entre les provinces, et ce, malgré plusieurs précédents, dont l’arrêt de principe de la Cour suprême du Canada de 1921 dans l’affaire Gold Seal3, qui rejetait cette interprétation.

La Cour provinciale a ainsi donné raison à M. Comeau, essentiellement sur la base de la preuve d’un expert historien quant à l’intention des pères fondateurs de la Confédération4. Le juge s’est donc permis d’écarter les précédents qui devaient pourtant le lier en expliquant que cette preuve historique permettait désormais à la Cour d’obtenir un éclairage « nouveau » sur cette question.

Le ministère public s’est adressé à la Cour d’appel de la province, qui a cependant décliné l’opportunité d’entendre l’affaire. Le ministère public a alors interjeté appel devant la Cour suprême.

  1. Les motifs de la Cour suprême du Canada

La Cour doit déterminer si l’alinéa 134b) de la Loi, érigée en infraction par le biais des articles 43c) et 148(2), est invalide, car s’inscrivant en violation de l’article 121 de la Loi constitutionnelle en ce qu’elle limite ou entrave le commerce interprovincial.

La Cour reconnaît d’emblée l’importance de cette question à la lumière des répercussions pratiques de l’interprétation soumise par Comeau :

« 3. […] Si l’on considère que l’expression « admis en franchise » représente une garantie constitutionnelle de libre-échange, l’art. 121 pourrait avoir une large portée. Les systèmes de gestion de l’approvisionnement agricole, les interdictions fondées sur la santé publique, les contrôles environnementaux et d’innombrables mesures réglementaires similaires qui entravent accessoirement la circulation des biens d’une province à une autre pourraient être invalides. » 

2.1 Le juge du procès commet une erreur de droit en se déliant du principe du stare decisis sans rencontrer les conditions nécessaires pour ce faire  

La Cour suprême détermine que le juge de première instance a erré en droit en écartant les précédents.

La Cour suprême rappelle l’importance du principe du stare decisis, qui commande aux tribunaux d’appliquer les décisions des juridictions supérieures, sous réserve d’exceptions extraordinaires.

« 26. Les tribunaux de common law sont liés par les précédents faisant autorité. Ce principe — celui du stare decisis — est fondamental pour assurer la certitude du droit. Sous réserve d’exceptions extraordinaires, une juridiction inférieure doit appliquer les décisions des juridictions supérieures aux faits dont elle est saisie. C’est ce qu’on appelle le stare decisis vertical. Sans ce fondement, le droit fluctuerait continuellement, selon les caprices des juges ou les nouveaux éléments de preuve ésotériques produits par des plaideurs insatisfaits du statu quo. »

Pour qu’il soit justifié d’écarter les précédents, le juge de première instance devait conclure que la preuve historique qui lui était présentée démontrait une évolution importante des faits législatifs et sociaux fondamentaux qui intéressent la société en général et qui vient donc radicalement changer la donne dans le cadre d’un débat quant à la portée de l’Article 121.

La Cour rappelle que dans l’arrêt Gold Seal, il fut déterminé que l’Article 121 interdisait l’imposition de barrières tarifaires directes sur les biens circulant entre les provinces :

“I think that, like the enactment I have just quoted, the object of section 121 was not to decree that all articles of the growth, produce or manufacture of any of the provinces should be admitted into the others, but merely to secure that they should be admitted “free,” that is to say without any tax or duty imposed as a condition of their admission. The essential word here is “free” and what is prohibited is the levying of custom duties or other charges of a like nature in matters of interprovincial trade”5.

Le juge de première instance, bien que reconnaissant ce précédent, conclut que celui-ci était erroné en ce que la Cour suprême n’avait pas à l’époque bénéficié de toute la preuve historique nécessaire afin de déterminer correctement la portée de l’Article 121. Il écarte donc ce précédent.

Toutefois, la Cour précise qu’il n’y a aucun élément de preuve ou de droit permettant d’écarter les interprétations de l’article 121 de la Loi constitutionnelle opérées par la Cour suprême dans les affaires Gold Seal et Murphy6. Elle souligne que contrairement aux arrêts Carter7 et Rodriguez8, la preuve historique n’implique pas un changement du « contexte social sous-jacent qui encadrait le débat juridique original ». La preuve historique présentée suggère tout simplement une interprétation différente de la portée de l’article 121 de la Loi constitutionnelle.

« 37. Puisque la preuve historique acceptée par le juge du procès n’est pas une preuve que les faits législatifs et sociaux ont changé ou qu’un autre changement fondamental est survenu, elle ne peut justifier la dérogation au principe du stare decisis vertical.Les interprétations divergentes de l’histoire ne changent pas radicalement la donne en l’espèce. Bien que la description particulière de faits historiques ou la perspective de quiconque à l’égard de cette preuve puisse militer pour une interprétation législative différente de celle adoptée dans une décision antérieure, la simple existence de cette preuve ne permet pas au juge de rompre avec un précédent qui fait autorité. » (Nos soulignements)

Ainsi, le juge de première instance était lié par les précédents de la Cour : il n’avait pas l’autorité pour accueillir l’interprétation suggérée par le demandeur.

Qui plus est, la Cour reproche au juge d’avoir cédé son pouvoir décisionnel à l’expert. En effet, l’interprétation de facteurs contextuels, tels que l’intention des rédacteurs et l’interprétation d’une disposition législative, relève uniquement du juge et ne peut faire l’objet d’une expertise, d’autant plus qu’en l’espèce, la décision de la Cour provinciale, en reposant sur l’opinion de l’expert, substitue celle-ci aux interprétations antérieures exposées par les tribunaux.

Bref, la Cour conclut que le juge a erré en se basant sur l’opinion d’un expert pour s’écarter des précédents jurisprudentiels portant sur l’interprétation de l’Article 121. Les éléments de preuve soumis ne justifiaient pas, selon la Cour, de « changer la recette ».

2.2 L’Article 121 ne représente pas une garantie constitutionnelle de libre-échange

Bien que la question précédente tranche le sort du pourvoi, la Cour juge néanmoins utile de clarifier la portée de l’Article 121.

Elle se penche d’abord sur l’interprétation de l’expression « admis en franchise », tirée de l’Article 121. S’appuyant sur le contexte historique ayant mené à l’adoption de la disposition, la Cour conclut  que l’Article 121 interdit l’imposition de tarifs sur les biens circulant d’une province à l’autre. Or, la preuve historique ne permet pas de soutenir que les provinces perdaient par le fait même leur pouvoir de légiférer dans l’intérêt de leurs citoyens, et ce, même si un tel exercice pouvait avoir un impact sur le commerce interprovincial.

La Cour précise ensuite que le principe du fédéralisme doit faire en sorte qu’une loi restreignant la circulation des biens entre les provinces sera inconstitutionnelle, sauf si une telle loi vise la réalisation d’autres objectifs et engendre, de manière accessoire, une entrave à la circulation des biens.

En somme, l’Article 121 interdit une loi qui, par son essence, restreint ou limite la libre circulation des biens dans le pays. Par ailleurs, une loi qui s’inscrit dans un régime réglementaire plus large n’ayant pas comme objectif principal ou essentiel de restreindre le commerce interprovincial n’enfreint pas l’Article 121, même si celle-ci a un effet accessoire sur le commerce. Il en découle donc que l’Article 121 n’empêche pas la mise en place de régimes législatifs provinciaux entravant accessoirement la circulation des biens d’une province à l’autre.

L’Article 134 est constitutionnel

À la lumière de la méthode d’interprétation proposée, la Cour conclut que la limite à la circulation de boissons alcooliques prévue à l’alinéa 134 b) de la Loi est constitutionnelle.

Elle souligne que l’effet de l’interdiction, soit la restriction de l’accès aux boissons alcooliques provenant d’autres provinces, est suffisant pour établir que la disposition, par son essence, fonctionne comme un tarif.

Ceci étant dit, la Cour précise que l’objectif principal visé par celle-ci n’est pas la restriction du commerce, mais bien la restriction de l’accès à toute boisson obtenu d’une autre source que la Société. Le régime vise donc globalement à garantir une supervision par les entités publiques de la production, de la circulation de la vente et de l’utilisation de l’alcool dans la province maritime.

Bien que ce régime entraîne des revenus pour la province, là n’est pas son objectif principal. Cette disposition, intégrée à l’objet du régime, contribue plutôt au choix de la province de contrôler l’approvisionnement et l’utilisation des boissons alcooliques sur son territoire.

L’impact sur le commerce interprovincial n’est donc qu’une conséquence accessoire : l’alinéa 134b) ne contrevient pas à l’article 121 de la Loi constitutionnelle.

  1. Conclusion

Le 6 octobre 2012, M. Comeau ne pouvait se douter qu’une simple amende de 240 $ allait donner lieu à un débat constitutionnel qui aurait pu engendrer de vastes répercussions sur d’innombrables mesures réglementaires en vigueur à travers le pays. La Cour suprême choisit plutôt le statu quo en renversant la décision de première instance sur la base du principe juridique du stare decisis.

Cette affaire aurait pu ouvrir une boîte de Pandore; la Cour a plutôt remis les pendules à l’heure et confirmé l’interprétation consacrée par sa jurisprudence depuis 100 ans.

Néanmoins, le marché de l’alcool pourrait tout de même connaître d’importants changements en 2018, et ce, malgré la décision Comeau, puisqu’un comité sur l’alcool, formé de représentants des gouvernements provinciaux dans la foulée de l’Accord de libre échange canadien, communiquera ses recommandations au cours des mois à venir.

1 Sa Majesté la Reine c. Gérard Comeau, 2018 CSC 15.
2 LRN-B 1973, c L-10.
3 Gold Seal Ltd. c. Attorney‑General for the Province of Alberta (1921), 62 R.C.S. 424 [Gold Seal].
4 Pierre-Luc Desgagné et Sean Griffin, « L’arrêt Comeau : vers une libéralisation du commerce interprovincial canadien? La Cour suprême du Canada tranchera », en ligne : < http://langlois.ca/larret-comeau-vers-une-liberalisation-du-commerce-interprovincial-canadien-la-cour-supreme-du-canada-tranchera/ > (3 août 2017).
5 Gold Seal supra note 3 à la page 470.
6 Murphy c. Canadian Pacific Railway Co., [1958] R.C.S. 626.
7 Carter c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 5, [2015] 1 R.C.S. 331.
8 Rodriguez c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1993] 3 R.C.S. 519.

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